乡政府的红头文件能否设定罚款的行政处罚

案例回放：

某乡为南方一重水灾地区，乡政府为确保大坝冬季的修复工程如期竣工，根据上级口头指示精神，匆忙作出如下决定：凡乡里有劳动能力者，除在校学生外，都必须上堤坝参加修坝，违者每一劳动力缺工一天，罚款50元，罚款达200元的当场进行强行收缴。这个决定同时以红头文件形式下发至乡政府各办公室。为了更好的执行这个任务，经乡政府党委讨论决定，成立一个大坝修复办公室专门来处理大坝修复一事。吴某、孙某等10人由于外出打工，没有参加这次修复大坝，大坝修复办公室以乡政府的红头文件为依据，将吴某、孙某等10人强制带到乡政府办公室，由相关负责人对他们进行了为期一个星期的强制性学习教育，学习期间不允许他们回家，并对每人处以罚款500元。吴某、孙某等人与大坝修复办公室负责人理论，认为这样的强制性学习与罚款是非法的，而且他们不来参加是因为外出打工，并非逃避。但是，大坝修复办公室依然维持原来处罚。吴某、孙某等不服，即以吴某与孙某作为诉讼代表人向人民法院提起了诉讼。

律师评析：

为了保障公民、法人或其他组织的合法权益，也是依法行政的需要，行政处罚的种类及处罚条件的设定都必须严格依法进行。行政处罚是直接涉及公民、法人或其他组织的权利与义务的行政行为，行政处罚的设定权是行政处罚的前提。依我国行政处罚法的规定，乡政府的规范性文件不具有设定行政处罚的权力。我国行政处罚法第九条至第十三条对各种规范性文件设定行政处罚的权力作了详细而明确的规定，归纳如下：（1）法律，是由全国人大及常委会制定的。它可以设定各种行政处罚。其中，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定；（2）行政法规，是由国务院制定的。它可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；（3）地方性法规，是由有地方立法权的人大及其常委会制定的。而依立法法的规定，有地方立法权的主体并不包括乡政府，因此乡政府不具有任何行政处罚设定的法定权力。本案中的乡政府以红头文件的形式设定罚款这一行政处罚的行为当属违法行为。另外，强制接受教育名义上虽是学习班的形式，但其实质是属于限制公民人身自由的行为。依行政处罚法第十六条规定，限制公民人身自由的行为只能由公安机关执行，因此乡政府对自己无权行使的行政处罚进行委托自然也是无效的，从而大坝修复办公室之行为亦应不具有合法性。